México Unido Contra la Delincuencia en conjuto con Transform Drug Policy Foundation publicaron la tercera edición en español del Estudio «Como Regular el Cannabis» una guía para la regulación de los mercados legales del cannabis no medicinal.
Está dirigida a los responsables políticos y a las personas defensoras de la reforma, así como a las poblaciones afectadas de todo el mundo que están viendo cómo la regulación legal del cannabis se mueve desde los márgenes
para volverse un tema político recurrente.
Ya no se trata solamentede preguntar: “¿Deberíamos de mantener la prohibición?” o “¿Cómo funcionaría la legalización en la práctica?”, sino también “¿Qué hemos aprendido hasta ahora de la lucha por la legalización?
El cannabis es la droga ilegal más consumida en el mundo. La estimación probablemente conservadora de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés) es que cada año la consumen 192 millones de personas en el mundo. El gasto de los minoristas en esta droga está valorado entre 40 000 y 120 000 millones de euros.
Por muchos años ha generado un ingreso lucrativo y libre de impuestos para los proveedores no regulados y los grupos delictivos en el mercado clandestino. Debido a la tendencia a regular los mercados nacionales, una parte de este ingreso ha sido reencauzado hacia los gobiernos y hacia los proveedores y vendedores autorizados.
El debate en torno a la legislación y regulación del cannabis existe
desde que la sustancia se prohibió por primera vez. Sin embargo,
este proceso parece finalmente estar llegando a término. El
apoyo a la tendencia punitiva prohibicionista ha ido menguando
rápidamente, mientras que a nivel global la pugna por una reforma
pragmática ha superado un punto de inflexión en la opinión pública
y la política dominante en general
Objetivos y principios de una regulación eficaz del cannabis
Certeza
El sistema regulatorio debería de ser predecible para brindar certeza a las entidades reguladas y ser consistente con otras políticas (en este caso, por ejemplo, con la regulación del tabaco y del alcohol). Puede haber, sin embargo, cierta tensión entre certeza y flexibilidad.
Flexibilidad
Las entidades reguladas deberían de tener cierto margen para adoptar estrategias innovadoras y de menor costo para corresponder a las obligaciones legales. Un régimen regulatorio es flexible si la estrategia que lo motiva se basa en los principios o en el rendimiento, si las políticas y los procesos se aplican para asegurar que se administre de manera flexible, y si cada vez que sea posible se toman medidas no regulatorias, incluyendo la autorregulación.
Durabilidad
El principio de durabilidad es muy cercano al de flexibilidad; el sistema regulatorio debería de tener la capacidad de evolucionar para responder a nueva información o a cambios de circunstancias. La flexibilidad y la durabilidad pueden ser dos caras de la misma moneda; un régimen flexible tenderá a ser más duradero mientras existan las condiciones para que el régimen “aprenda”. Los indicadores de durabilidad son, por ejemplo, la existencia de sistemas de retroalimentación para medir cómo está
funcionando el marco legal o normativo en la práctica; las decisiones se evalúan y se vuelven a evaluar en intervalos regulares y cuando surge nueva información; el régimen regulatorio está actualizado con los cambios tecnológicos y la innovación externa.
Transparencia y responsabilidad
Esto se refleja en la transparencia del principio que rige el desarrollo y la
implementación. Esencialmente, los reguladores deben ser capaces de justificar las decisiones y someterse al escrutinio público. Este principio incluye asimismo la no-discriminación, la posibilidad de apelar y bases legales fuertes para la toma de decisiones.
Reguladores competentes
Esto significa que los reguladores cuentan con el personal y el sistema necesario para operar un régimen de regulación eficiente y eficaz. Un indicador clave de esto es que las evaluaciones de competencia
Transform propone los siguientes objetivos clave para la regulación
del cannabis:
• Proteger y mejorar la salud pública
• Promover la justicia social y la equidad
• Reducir el crimen relacionado con los estupefacientes
• Promover la seguridad y el desarrollo sustentable
• Proteger a los jóvenes y a las personas vulnerables
• Respetar y proteger los derechos humanos
• Proporcionar buena relación entre la calidad y el precio
Modelos Regulados del Cannabis
1. Prohibición de toda producción, distribución y consumo
Las sanciones por violar las prohibiciones suelen variar de manera significativa, desde multas, advertencias formales y amonestaciones hasta procesos penales y encarcelamiento, y, en casos extremos, la aplicación de la pena de muerte.
Ejemplos
Este ha sido el sistema predeterminado en la mayor parte del mundo durante más de cincuenta años.
Ventajas
Se afirma que se reduce o al menos se controla la prevalencia del consumo a través de la combinación del efecto disuasivo y la disponibilidad restringida. Hay muy poca evidencia que de fe de estas afirmaciones.
Desventajas
• La aplicación de la ley (incluyendo la interpelación y cateo, las detenciones y el encarcelamiento) se centra de manera desproporcionada en personas afro y racializadas.
• La prohibición continua ante la demanda alta o creciente conlleva costos financieros importantes a lo largo de toda la cadena del sistema de justicia penal, incluyendo la sobrepoblación carcelaria.
• Facilita la criminalización masiva y castiga a la población vulnerable en vez de brindarle apoyo.
• El gobierno pierde cualquier habilidad para regular aspectos claves del mercado o para generar ingresos fiscales.
• El mercado está controlado por actores no regulados y por grupos criminales.
• Millones de personas consumen productos sin control de calidad ni seguridad.
2. Producción y distribución legal sólo para fines medicinales
El cannabis puede ser producido y distribuido en forma legal pero únicamente para su uso medicinal. La producción y la distribución de cannabis para otros usos siguen prohibidas. Los productos disponibles van desde cannabis herbal hasta preparaciones y extractos.
Ejemplos
35 estados de EE.UU.,30 el Reino Unido, la República Checa, Alemania, Chile y otros.
Ventajas
• Permite que los y las pacientes accedan a los potenciales beneficios médicos del
cannabis o de sus productos.
• Facilita la investigación para usos medicinales que de otra manera se verían
obstaculizados.
Desventajas
• Mismas que las del modelo 1.
• Posible confusión y tensión entre sistemas de regulación medicinales y no
medicinales, particularmente cuando se mantienen las prohibiciones más
generales fuera del marco medicinal.
La regulación no adecuada de los modelos médicos puede:
• Crear el potencial de fuga hacia distribución no medicinal
• Conllevar a cuidados médicos por debajo del promedio y a un control de calidad insuficiente de los productos cannábicos medicinales.
3. Prohibición de la producción y la distribución con descriminalización del uso personal
Se mantiene la prohibición de la producción y distribución, pero se eliminan las sanciones penales por posesión de pequeñas cantidades para el uso personal.
Los límites de estas cantidades pueden variar, como varía también el nivel de las sanciones no-penales que se aplican (generalmente incluyen confiscación, pero pueden incluir además multas, exámenes de tratamiento obligatorios u otras sanciones). La política puede ser de facto o de jure (véase La regulación legal de los mercados del cannabis: lo que es y lo que no es, arriba).
Ejemplos
Alrededor de 25 países. Un grupo de organizaciones que trabajan sobre las reformas en políticas de drogas creó un mapa de descriminalización accesible en línea.
Ventajas
• Reduce los gastos a lo largo del sistema de justicia penal.
• Elimina el estigma criminal de las personas que consumen cannabis.
• Puede facilitar intervenciones en salud pública al redireccionar los costos de la justicia penal y al suprimir la barrera que impide que las personas que tienen un consumo problemático busquen ayuda.
Desventajas
• No reduce los daños asociados a la producción ilegal y puede potencialmente facilitar algunas formas de criminalidad relacionadas con el mercado.
• Si no es implementada de manera adecuada, puede llevar a un mayor número de gente hacia la justicia penal (particularmente en el caso en el que los presupuestos
para la aplicación de la ley dependen de a la recaudación de multas).
• Las condenas no criminales pueden de todas maneras ser dañinas y
desproporcionadas.
• El impago de multas puede llevar a condenas penales, particularmente en el caso de las poblaciones más pobres, creando potencialmente desigualdades raciales u otras formas de discriminación en la aplicación de la ley.• Como las fuerzas públicas siguen buscando combatir la producción y la
distribución, siguen enfocadas de manera desproporcionada en grupos étnicos
minoritarios o en la población afro.32
4. Prohibición de la producción y distribución, con descriminalización de la posesión para uso personal y de algunas ventas al por menor
Igual que el modelo 3, pero con la descriminalización adicional y un modelo de
autorización para venta comercial al por menor, y/o lugares para su venta y
consumo. El suministro en puntos de venta sigue siendo ilegal.
Ejemplos
• El modelo neerlandés del coffeeshop.
• Algunos modelos informales locales en ciudades de Europa, Australia y Asia del Este.
Ventajas
• Reduce el mercado ilegal y los problemas derivados de este.
• Permite cierta regulación de los puntos de venta y vendedores.
• Permite cierta regulación de los productos.
• Genera recaudación de impuestos, ingresos al personal y beneficios a las empresas (si bien no de los impuestos de venta a los productos).
• Separa a las personas que consumen cannabis del mercado ilegal de drogas más peligrosas.
Desventajas
• El “backdoor problem”, o “problema de la puerta trasera”, es decir la producción y la distribución a los coffeeshops neerlandeses ocurre a través del mercado ilegal. Se mantiene la criminalidad asociada con estos mercados.
• No se puede gravar un producto que en teoría sigue siendo ilegal.
• Inconsistencias entre la ley y las prácticas y objetivos de la política
5. Prohibición de la producción y distribución, con descriminalización del cultivo personal a pequeña escala y potencial para clubes sociales de cannabis
Extiende la descriminalización de la posesión personal a la tolerancia del cultivo de un pequeño numero de plantas para uso personal. En algunos lugares ha llevado a la creación de cooperativas, asociaciones de consumidores (o “clubes sociales”) de cannabis, basadas en sistemas de membresía, a través de las cuales las personas que consumen cannabis delegan sus dosis a un cultivador quien las distribuye a los miembros del grupo dentro de un marco auto-regulado sin fines de lucro
Ejemplos
• El cultivo personal está tolerado o permitido en Bélgica, España, los Países Bajos y Suiza, entre otros.
• El cultivo personal y las asociaciones de consumidores de cannabis están tolerados en algunas partes de España, y a menor escala en Bélgica y en Suiza.
Ventajas
• Reduce la escala del comercio ilegal y los daños que derivan de él.
• Elimina la necesidad de ciertos individuos de interactuar con el mercado ilegal.
• Puede funcionar adecuadamente durante un periodo de transición para ampliar la regulación legal mientras los mercados están siendo desarrollados, para permitir el acceso limitado a una distribución legal de cannabis.
Desventajas
• Dentro de un modelo de descriminalización, los clubes sociales de cannabis
informales carecen de una base legal o de un marco normativo legislado para
asegurar las mejores prácticas.
• Ante la expansión del modelo de los clubes, en ausencia de controles más formales se vuelve difícil mantener una auto-regulación eficiente y un ethos sin fines de lucro.
• Algunos ingresos fiscales potenciales de las ventas minoristas pueden perderse con el cultivo doméstico.
• Restringe el acceso a aquellos que tienen la posibilidad de cultivar o acceso a redes sociales particulares y a los clubes sociales, de manera que podría discriminar algunas poblaciones marginadas
6. Producción y distribución legal regulada, totalmente bajo un monopolio estatal
La producción y la distribución se regula y se legaliza, pero únicamente las
instituciones gubernamentales tienen la autorización de producir o distribuir
el cannabis, y se impide a los actores comerciales independientes el acceso al
mercado legal
Ejemplos
• Los monopolios gubernamentales de alcohol, como el monopolio del gobierno ruso sobre el vodka hasta 1992.
• El gobierno chino mantiene un monopolio virtual sobre la producción y venta de tabaco.
• La mayoría de los ejemplos restantes respecto al alcohol y al tabaco implican un monopolio gubernamental de sólo una parte del mercado
Ventajas
• Permite la estricta regulación de los puntos de venta, vendedores y productos para
asegurar que el mercado opera de acuerdo con los objetivos del marco normativo.
• La eliminación de los beneficios comerciales del mercado puede permitir una
mayor atención a la salud pública.
• Todos los ingresos y beneficios son para el gobierno.
Desventajas
• Las ganancias generadas por los monopolios gubernamentales pueden
potencialmente distorsionar las prioridades políticas del gobierno.
• Potenciales distorsiones de mercado y consecuencias negativas si los modelos son demasiado restrictivos o no responden adecuadamente a la demanda (en términos
de precio, disponibilidad, calidad y gama de productos disponibles).
• Requiere el control de las ventas no autorizadas fuera del mercado monopolista.
• Puede causar una transición más lenta de los consumidores hacia el mercado legal debido a una falta de competencia.
• No provee espacio para que los grupos desproporcionadamente afectados por la prohibición puedan desarrollar sus propios comercios en la industria.
7. Producción y distribución legalmente regulados,con posibilidad para actores privados de implicarse de manera limitada
Mercado legal, regulado, con monopolio gubernamental sobre ciertos
elementos del mercado, probablemente al nivel de la venta al por menor,
pero permitiendo la participación de actores privados (ya sea de actores
comerciales, empresas sociales o actores sin fines de lucro) en otras áreas (por
ejemplo, en la producción).
Ejemplos
• Varios ejemplos en modelos de control de alcohol y tabaco.34
• El modelo de regulación legal del cannabis en Uruguay (en donde una agencia
gubernamental es la única compradora de los productores autorizados, y la única distribuidora a las farmacias con autorización de venta).
• Quebec, Nueva Escocia, los Territorios del Noroeste y la Isla del Príncipe Eduardoen Canadá (La rama de distribución controlada por el gobierno de Nuevo Brunswick está en pruebas mientras se escribe esta guía).35
• El “modelo de mercado regulado” de Borland
Ventajas
• La actividad comercial y la competencia en partes de mercado pueden crear
innovación, eficiencias, mejoras en los estándares productivos.
• Permite al gobierno tener el control directo sobre aspectos del mercado para
asegurar que opera de acuerdo con las directrices reguladoras.
• Genera ingresos fiscales.
Desventajas
• Para elementos de monopolio, ver los problemas del modelo 6.
• Riesgo de sobrecomercialización y de cabildeo por parte la industria comercial en donde se permite la competencia.
8. Producción y distribución legalmente reguladas, con vendedores y/o productores autorizados
Modelo de mercado comercial regulado comparable a los muchos que ya
existen para el alcohol y el tabaco. Los detalles respecto a las licencias y el
marco normativo pueden variar significativamente en términos del control sobre los productos, vendedores, puntos de venta, mercadeo y acceso a mercados. Los actores autorizados pueden ser sin fines de lucro o empresas sociales, como en el modelo 7, mientras que también es posible que operen de manera paralela las cooperativas y los clubes sociales de consumidores.
Ejemplos
• Varios regímenes de control de alcohol y tabaco.
• Los modelos de regulación de tabaco en la mayoría de los estados de EE.UU. en vías de legalización, como en varias provincias canadienses, incluyendo Manitoba, Ontario, y Terranova y Labrador.
Ventajas
• La competencia puede elevar los estándares de mercado, la innovación y
las eficiencias, y alentar a los consumidores a recurrir al mercado legal más rápidamente.
• Mantiene la habilidad gubernamental para intervenir en aspectos claves del
mercado y reducir los riesgos de la sobrecomercialización.
• El control de los precios aún puede ser implementado directamente a través de un precio mínimo y directamente a través de varios niveles de impuesto.
• Permite el desarrollo de planes de equidad social diseñados para promover el acceso a la industria para las comunidades más afectadas por la aplicación de la ley durante la prohibición.
Desventajas
• Riesgos de sobrecomercialización (y aumento de consumo/daños a la salud) si la regulación de la venta y el marketing no es adecuada.
• Sin regulación adecuada, existe el riesgo de captura del mercado por parte de un pequeño grupo de actores corporativos, lo cual no es favorable a los objetivos de equidad social.
• En caso de captura corporativa, los actores pueden obtener extensos poderes depresión para impugnar cambios a la legislación que persigan objetivos de lucro yvayan en contra de los objetivos de salud pública.
9. Mercado comercial en gran medida sin regulación
Mercado legal en gran medida sin regulación, o “modelo de supermercado”, en el cual los productos son solo sujetos a estándares básicos de comercio y control de productos similares a los que existen para los alimentos y las bebidas.
Los vendedores pueden proveer una autorregulación adicional.
Ejemplos
• Regulación de los productos de la cafeína.
Ventajas
• Costos de regulación mínimos.
• Mínima interferencia con las libertades comerciales.
• La competencia posiblemente haga bajar los precios para el consumidor.
Desventajas
• Se basa en la autorregulación por parte de los distribuidores, y la experiencia de los mercados de alcohol y tabaco sin regulación indica que las entidades con fines de lucro no tienden a actuar a favor de los intereses de la salud pública y el bienestar.
• Existe un riesgo mayor de sobrecomercialización y una alta posibilidad de captura corporativa, lo cual perjudicaría las pequeñas empresas.
• La caída de los precios y la comercialización no regulada podrían conducir a un consumo mayor o irresponsable y a daños para la salud.
Fuentes: Mexico Unido Contra la Delicuencia y Libertad Cannabica
